Hvað eru stjórnsýslufræði?

Rósa G. Bergþórsdóttir,  desember 2011.

Unnið úr verkefni Rósu til meistaraprófs við Háskóla Íslands í febrúar 2009 er nefnist MPA nám við HÍ – Mat á hagnýtu og fræðilegu gildi

Opinber stjórnsýsla sem fræðigrein er tiltölulega ung. Upp úr 1950 fór fagið að þróast að einhverju marki í háskólum en um það leyti var fyrst boðið upp á nám til meistaragráðu í opinberri stjórnsýslu, MPA gráðu og var það í Bandaríkjunum.

Frumkenningar um eðli opinberrar stjórnsýslu má þó rekja mun lengra aftur í tímann eða til fjórðu og fimmtu aldar fyrir Krist. Þá settu hugsuðir eins og Aristóteles og Platón fram hugleiðingar um sambandið milli mannsins og ríkisins og hlutverk ríkisins. Margir síðari tíma heimspekingar og fræðimenn hafa velt þessum þáttum fyrir sér. Um miðja sextándu öld komu fram ýmsar hugmyndir um eðli og hlutverk ríkisvaldsins. Hafa þær reynst mikilvægt innlegg í þann grunn sem fræðin byggja á í dag. Upplýsingaöldin hélt innreið sína og meðal þess sem hugmyndasmiðir átjándu aldar veltu fyrir sér var ný þjóðfélagsskipan þar sem ríkti jafnrétti og lýðræði. Hugmyndir þeirra lögðu grunn að frönsku byltingunni árið 1789 sem segja má að hafi verið vendipunktur í þróun til nútímalýðræðis og stjórnskipunar á Vesturlöndum.

Á þessum tíma var opinber stjórnsýsla sem fræðigrein enn ekki farin að þróast að neinu marki sem sjálfstæð fræðigrein og fram til miðrar nítjándu aldar voru stjórnsýslufræði talin vera hluti af stjórnsýslurétti. Merkja má upphaf þróunar stjórnsýslufræða sem sjálfstæðrar fræðigreinar til miðrar nítjándu aldar en um 1850 komu fyrst fram kenningar þess efnis að innan stjórnsýslufræða mættust nokkrar fræðigreinar eins og félagsfræði, stjórnmálafræði, stjórnsýsluréttur og fjármál hins opinbera. Segja má að um tímamót hafi verið að ræða fyrir opinbera stjórnsýslu sem fræðigrein árið 1887 þegar Bandaríkjamaðurinn Woodrow Wilson birti grein um fagið. Þar skilgreinir hann meðal annars viðfangsefni rannsókna í stjórnsýslufræðum. Samkvæmt Wilson eru þau í fyrsta lagi að greina hvaða viðfangsefni hið opinbera getur leyst vel af hendi og í öðru lagi hvernig það getur framkvæmt þau á sem hagkvæmastan hátt, það er með sem minnstum tilkostnaði hvort sem talið er í fjármunum eða mannafla. Víst er að enn í dag er glímt við þessi viðfangsefni og óvíst er hvort nokkurn tímann fáist endanlegt svar við þeim. Wilson fjallaði einnig um aðskilnað stjórnmála og stjórnsýslu, málefni sem lengi hefur verið í brennidepli og hefur oft og tíðum orðið tilefni heitra umræðna.

Upp frá þessu átti meginþunginn í þróun fræðanna sér stað í Bandaríkjunum. Í upphafi 20. aldarinnar var farið að greina opinbera stjórnsýslu enn frekar frá stjórnmálafræði og lögfræði og smám saman varð til sjálfstæð fræðigrein. Um miðja öldina buðu Bandaríkjamenn fyrstir þjóða upp á nám í opinberri stjórnsýslu. Framan af var í raun ekki til nein skilgreining á því hvernig nám í opinberri stjórnsýslu ætti að vera. Menn voru tregir til að þróa staðla og gæðakröfur voru vart fyrir hendi þar sem talið var að slíkt myndi hafa slæm áhrif á frumkvæði og sköpunargáfu þeirra sem buðu upp á námið eða höfðu hug á að gera það. Þetta breyttist þó smám saman og árið 1970 varð merkur áfangi í sögu námsins vestanhafs er NASPAA-samtökin, National Society of Schools of Public Affairs and Administration voru stofnuð. Vilji manna til að skapa skilvirka staðla fyrir fagmenntun í opinbera geiranum skipti miklu máli við stofnun þeirra. Námið þróaðist smám saman og breiddist út um heiminn.

Í dag eru nokkrar námsleiðir á háskólastigi í boði til sérhæfingar fyrir störf innan opinbera geirans eða störf honum tengd. Þær helstu eru MPA (Master of Public Administration) meistaragráða í opinberri stjórnsýslu, MPP (Master in Public Policy) meistaráðgráða í opinberri stefnumótun og MPM (Master in Public Management) meistaragráða í opinberri stjórnun.

Náminu er ætlað að auka eða skerpa á þekkingu fólks fyrir störf á vegum hins opinbera eða hjá stofnunum eða fyrirtækjum sem starfa náið með opinberum aðilum. Meistaranám til sérhæfingar innan opinbera geirans á meðal annars að þjálfa nemendur í stefnumótun innan hins opinbera og í að koma stefnumálum í framkvæmd. Eins og gefur að skilja er blæbrigðamunur á áhersluatriðum í náminu eftir námsleið en námið er í öllum tilfellum þverfaglegt þar sem ýmsar fræðigreinar mætast, svo sem hagfræði, félagsfræði, mannfræði og stjórnmálafræði. Að loknu námi eiga nemendur að búa yfir hæfileikum og þekkingu sem nær yfir vítt svæði málefna og fræða sem tengjast opinbera geiranum. Í kjarna námskrár dæmigerðs meistaranáms sem ætlað er til sérhæfingar fyrir opinbera geirann má gjarna finna námskeið í rekstrarhagfræði, þjóðhagfræði, aðferðafræði, stefnumótun og stefnugreiningu, siðfræði, opinberri stjórnsýslu, leiðtogafræðum, áætlanagerð og eftirfylgni við áætlanir og árangursstjórnun. Nemendum í opinberri stjórnsýslu stendur yfirleitt til boða að sérhæfa sig í ákveðnum málaflokkum opinberrar þjónustu, t.d. í umhverfisstjórnun, lýðheilsuvísindum, stjórnun menntastofnana og upplýsingatækni. Auk þessa getur nám í opinberri stjórnsýslu undirbúið nemendur fyrir ýmis störf eins og mannauðsstjórnun í opinbera geiranum og við störf tengd fjármálum hins opinbera svo að dæmi séu tekin.

Innan námskránna er leitast við finna hið gullna jafnvægi milli kennslu í frekar hlutlægum greinum eins og fjármálastjórnun og huglægari greinum eins og leiðtogafræðum. Mismunandi áherslur eru milli stofnana sem kenna námið hvað þetta jafnvægi varðar og er innihald námskráa og áherslur í náminu mismunandi milli stofnana. Vert er að taka fram að meistaragráða sem sérstaklega eru hönnuð til undirbúnings starfs innan opinbera geirans samsvarar ekki meistaragráðu í fjármálum eða mannauðsstjórnun eða öðru slíku heldur er um sérstaka gráðu að ræða. Í grunninn snýst meistaranám í opinberri stjórnsýslu, opinberri stefnumótun eða opinberri stjórnun um störf hjá hinu opinbera en ekki á einkamarkaði. Rætur fræðanna liggja fyrst og fremst innan stjórnmálafræði en ekki viðskiptafræði eða hagfræði. En þrátt fyrir að rætur stjórnsýslufræða liggi fyrst og fremst innan stjórnmálafræði má ekki gleymast að störf og þá einkum stjórnunarstörf innan hins opinbera eða önnur verkefni sem tengjast almannaþjónustu krefjast blöndu af pólitískri hæfni og hæfni í stjórnun og rekstri. Undanfarin ár hefur þróun og endurskoðun námskráa fyrir framtíðarstarfsfólk og -stjórnendur opinbera geirans einkum tekið mið af tvennu. Í fyrsta lagi hefur umhverfið tekið breytingum og orðið flóknara. Í öðru lagi er verkaskipting opinbera geirans og einkageirans ekki jafn skýr og áður var og verkefni, sem áður voru á höndum hins opinbera, hafa nú flust yfir á hinn frjálsa markað. Sem dæmi um slík verkefni má nefna rekstur fjarskiptafyrirtækja, menntastofnana og heilbrigðisstofnana. Sum verkefnanna eru nú alfarið í höndum einkaaðila en einnig má finna fjölmörg dæmi um þjónustu sem einkaaðilar sinna með fjárframlögum frá hinu opinbera. Þannig eru þau stjórntæki sem notuð eru í opinberum rekstri orðin fjölbreyttari en áður og algengara er nú að notuð séu óbein stjórntæki. Tortryggni gætir hjá sumum í garð hins opinbera og telja sumir að of mikið skrifræði einkenni störf þess. Margir sem lokið hafa námi í stjórnsýslufræðum velja sér starfsvettvang annars staðar en hjá hinu opinbera og starfa þess í stað hjá hálfopinberum stofnunum eða einkaaðilum. Námskrár sumra skóla bera merki um þetta. Námsgreinar þar sem fjallað er um starfsemi og rekstur stofnana sem ekki eru reknar í hagnaðarskyni og fyrirtækja á einkamarkaði hafa fengið aukið vægi í þeim tilgangi að undirbúa nemendur betur til starfa á ýmsum sviðum atvinnulífsins þar sem opinberri þjónustu er sinnt.

Nám í opinberri stjórnsýslu hefur náð allmikilli útbreiðslu á heimsvísu. Alþjóðavæðing í viðskiptum og aukin samskipti á milli austurs og vesturs skýra þá þróun meðal annars auk alþjóðavæðingar í menntamálum. Mörg ríki hafa endurskoðað ýmsa þætti í stjórnkerfi sínu sem og menntakerfi í því skyni að styrkja samkeppnishæfni sína. Sem dæmi um slíkt ríki má nefna Kína. Um 1995 var hlutur Kína í alþjóðaviðskiptum orðinn verulegur en þær efnahagslegu umbætur, sem þá áttu sér stað í landinu, höfðu í för með sér nokkur alvarleg vandamál og fyrirtæki í ríkiseigu áttu í talsverðum erfiðleikum. Vandinn fólst meðal annars í skorti á samþættingu á milli stjórnunar ríkisins annarsvegar og markaðsdrifins og alþjóðavædds hagkerfis hinsvegar. Til að bregðast við hófu kínversk stjórnvöld undirbúning að MPA-námi þar í landi. Það var svo í febrúar árið 2002 að fyrstu nemendurnir hófu námið. Námskráin er dæmigerð námsskrá fyrir MPA námið, með blöndu af námsgreinum eins og fjármálastjórnun og leiðtogafræðum og greinum sem taka mið af menningu, sögu og ríkjandi gildum í Kína um uppbyggingu sósíalismans og námskeið um pólitískar kenningar Marx og Dengs.

Þegar einstök ríki tileinka sér þekkingu og hefðir úr stjórnkerfi annars ríkis, til dæmis með yfirfærslu námskrár MPA náms eða annars náms sem sérsniðið er fyrir störf í opinbera geiranum verður að gæta að jafnvægi á milli sérhæfðrar þekkingar sem er flutt yfir, eins og þekkingu í stjórnun fjármála hins opinbera og menningu og ríkjandi gildum í upptökuríkinu. Hingað til hefur alþjóðavæðing meistaranáms í opinberri stjórnsýslu einkum einkennst af því að vestræn lönd hafa flutt þekkingu sína til þróunarlandanna. Þannig fellur þessi alþjóðavæðing inn í þekkt mynstur sem einkennist af ójafnræði þar sem síaukinna vestrænna áhrifa gætir í löndum þriðja heimsins en að sama skapi gætir áhrifa frá löndum þriðja heimsins ekki á Vesturlöndum í sama mæli. Undir þessum kringumstæðum ættu þróunarríkin að gefa vestrænni þekkingu á stjórnsýslu gaum og aðlaga alþjóðleg viðmið að aðstæðum heima fyrir. Saga MPA námsins í Kína er lýsandi dæmi um vel heppnaða samþættingu nýrrar námsleiðar við ríkjandi hefðir. Annað dæmi um slíkt eru Bandaríkin. Við uppbyggingu stjórnkerfisins og menntakerfisins þar í landi á 18. og 19. öld horfðu menn einkum til ríkjandi hefða í Evrópu. Bandaríkjamenn voru staðráðnir í að byggja upp stjórn- og menntakerfi sem væri það besta sem völ er á. Í þeim tilgangi horfðu þeir einkum til Evrópu og tóku upp það besta þaðan sem þeir svo aðlöguðu að sínum þörfum. Árangurinn lét ekki á sér standa og urðu Bandaríkin leiðandi ríki í heimsmálum. Þeir buðu fyrstir upp á MPA-nám sem margar þjóðir heims hafa svo tekið upp frá þeim. Þannig hafa þeir orðið leiðandi afl í menntun fyrir almannaþjónustu þrátt fyrir að rætur þjóðríkisins sem vestræn stjórnsýsla byggir á liggi í Evrópu en ekki Bandaríkjunum.

Nú á dögum eru áberandi fréttir af miklum erfiðleikum í hagkerfum ríkja sem hafa verið leiðandi í heimsbúskapnum um langt skeið. Rætur erfiðleikanna má rekja til bandaríska hagkerfisins sem hefur raunar borið höfuð og herðar yfir önnur hagkerfi og verið leiðandi í alþjóðavæðingunni. Því er áhugavert að velta því fyrir sér hvort sagan frá því um aldamótin 1900 þegar Bandaríkin voru um það bil að taka yfir forystuhlutverkið í heimsmálum sé nú í þann mund að endurtaka sig. Bandaríkjamenn tóku yfir forystuhlutverkið eftir að hafa tekið mið af ýmsum venjum og hefðum frá Evrópu og dregið lærdóm af þeim. Vesturlönd undir forystu Bandaríkjanna hafa verið leiðandi afl í heimsmálunum en vel er mögulegt að nú sé að verða breyting þar á. Þannig má gera því skóna að Austurlönd hafi farið rétt að og yfirfært og aðlagað þekkingu sína á vestrænum stjórnkerfum yfir á sín eigin stjórnkerfi. Þannig hafi þau nýtt og dregið lærdóm af þeirri þekkingu sem þegar var til staðar með þeim árangri að verða leiðandi í afl í stað þess að fylgja eftir straumum og stefnum.

Nám í stjórnsýslufræðum er einn þeirra þekkingarbrunna sem hefur náð útbreiðslu á heimsvísu og verið þjóðum víða um heim gagnlegt tæki við endurskoðun stjórnkerfis síns. Slík endurskoðun hefur reynst mörgum nauðsynleg til að bæta samkeppnishæfi og stuðla að nútímavæðingu.

FacebookTwitterGoogle+Deila